Implicaciones de política pública de seguridad a de la Ley de Seguridad Interior

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Las diversas acciones de inconstitucionalidad interpuestas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en contra de la Ley de Seguridad Interior (LSI), presentan una oportunidad única para que la corte revise y señale la necesidad de que:

  • Las acciones de las instituciones de seguridad del Estado Mexicano, prioricen los derechos de la vida, seguridad e integridad personal y acceso a la información por sobre las necesidades institucionales de las FFAA.
  • Las autoridades civiles de los tres ordenes de gobierno cumplan con la responsabilidad constitucional que les otorga el artículo 21 constitucional.
  • Se transparenten los diagnósticos, actividades y resultados alcanzados para evaluar la pertinencia y efectividad de las acciones propuestas.

La participación de las Fuerzas Armadas (FFAA) en el combate al crimen organizado y en apoyo a autoridades civiles en materia de seguridad no es algo nuevo. Desde la década de los 60 participan en tareas relacionadas con el combate al crimen organizado, pero fue al inicio de la administración del Presidente Felipe Calderón que su involucramiento en materia de seguridad al interior del país se acentuó. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, de 2007 a 2013 se incrementó en 69.9% el número de efectivos militares desplegados mensualmente (al pasar de 45,085 a 76,613)1

Dada la debilidad institucional de muchas policías del país y la capacidad de generar violencia de las organizaciones criminales, la participación de las FFAA ha contribuido en llenar el vacío institucional en seguridad que muchas instituciones de policía estatal y municipal, así como en combatir a las organizaciones del crimen organizado. Como lo mencionó el Ombudsman Nacional, Luis Raúl González Pérez,

no se pueden retirar las tropas de tajo porque dejarían un nicho para el fortalecimiento de las organizaciones delincuenciales, pero tampoco deben participar en la prevención e investigación de delitos.2

La participación de las FFAA en funciones de seguridad al interior del país es relevante al menos por dos razones: A) es una función para la que no están preparados, ya que su capacitación y formación está orientada a repeler amenazas a la nación, principalmente, a través del uso de la fuerza y B) Las restricciones constitucionales establecidas para la operación de las FFAA en tiempos de paz, así como la preminencia civil que el artículo 21 constitucional otorga a las tareas de seguridad pública.

Si bien han contribuido a contener a las organizaciones criminales y llenar el vacío institucional en muchas zonas del país, no hay evidencia clara de que las actividades que han realizado con las instituciones de civiles de seguridad y procuración de justicia hayan tenido los resultados esperados por los ciudadanos en materia de seguridad. El número de homicidios dolosos ha incrementado de manera constante y ya acumula cerca de 250 mil desde el año 2006; 75 por ciento de los ciudadanos se sienten inseguros en su ciudad; y la impunidad se mantiene sólida en 93 por ciento[3]. Además, las quejas por violaciones a derechos humanos efectuadas por las FFAA (10,917 contra la SEDENA y 2,802 contra la SEMAR de 2006 a 2017), que aunque con tendencia decreciente, siguen siendo un problema muy relevante[4].

Para regular la actuación de las FFAA en materia de seguridad al interior del país, LSI fue publicada en diciembre de 2017, no obstante su implementación propiciará al menos tres problemas en la generación de políticas públicas de seguridad:

  1. Necesidades institucionales vs. derechos humanos: la LSI busca dotar a las FFAA de un marco legal que regule su actuación en acciones de seguridad al interior del país centrada en las requisitos y atribuciones establecidos en la Ley de Seguridad Nacional, la Agenda Nacional de Riesgos y, además, como lo establece el artículo 28 de la LSI “con su organización, medios y adiestramiento.” Solamente considera como supletoria la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el artículo 23 fracción V, con lo que prácticamente deja de lado el marco legal de seguridad pública.

    Además, el artículo 7 de la LSI establece que la actuación de las autoridades involucradas deberá “respetar, proteger y garantizar en todo momento y sin excepción, los derechos humanos y sus garantías”, no obstante, dado que los resultados en materia de seguridad y derechos humanos obtenidos por el Estado Mexicano hasta el momento no son alentadores, una declaratoria de seguridad interior tendría que priorizar los derechos a la vida, a la integridad y seguridad personales de los ciudadanos de las entidades federativas o municipios donde se lleguen a implementar las acciones de seguridad interior.

    Contar con un marco institucional adecuado para las FFAA es relevante, pero lo es aún más, priorizar el derecho de los mexicanos a vivir en un entorno seguro y libre de violencia. Una visión así, no sólo es compatible con un enfoque de derechos humanos, sino también de seguridad ciudadana, que a diferencia de la seguridad pública, prioriza las necesidades de los ciudadanos de seguridad por sobre las necesidades de orden y paz pública de las instituciones del Estado.

  2. Subordinación civil a FFAA e incentivos negativos para cumplir con su responsabilidad: aun cuando el artículo 18 establece que las acciones de seguridad interior no buscan sustituir a ninguna autoridad y que la participación de las FFAA no será considerada de seguridad pública, el artículo 22 establece que solo “cuando la amenaza no requiera de la intervención de las FFAA, el Presidente designará a la autoridad civil que corresponda.” Adicionalmente, la redacción de las fracciones I-VI del artículo 23 subordinan a las autoridades civiles a la Autoridad Federal Coordinadora a acatar y cumplir con sus requerimientos. Más aún, el artículo 31 requiere a las “autoridades federales y órganos autónomos a proporcionar la información que le requieran las autoridades que intervengan” lo que podría suponer una intromisión en la autonomías de instituciones como la CNDH o el INAI.

    Por otro lado, si bien los artículos 13 y 14 describen las condiciones que deberán cumplir las autoridades interesadas en obtener los beneficios de la Ley, así como los elementos que tendrá que contemplar la declaratoria de Seguridad Interior (respectivamente), el hecho de que el artículo 15 establezca que el tiempo de las acciones se podrá prorrogar indefinidamente, genera incentivos negativos para que las autoridades de los tres órdenes de gobierno cumplan con las actividades de fortalecimiento institucional de las policías y procuradurías que permitan cumplir con lo establecido por el artículo 21 constitucional. Esto es, al no quedar claras las acciones que las autoridades que solicitan la intervención de las autoridades federales y de las FFAA en una localidad tendrán que implementar y el periodo de tiempo en que deberán realizarlas, lejos de contribuir al fortalecimiento institucional de las policías y las procuradurías estatales y locales, la redacción de la LSI contribuye a perpetuar la debilidad institucional y por lo tanto, la participación de las FFAA en tareas de seguridad al interior del país.

  3. Opacidad y ausencia de rendición de cuentas: el artículo 9 de la LSI establece que la información generada será considerada de seguridad nacional lo que propicia tensiones con el principio de máxima publicidad establecido por el artículo 6 constitucional y con el derecho de acceso a la información. También, limita un análisis transparente con un enfoque de política pública que fundamente con evidencia cualitativa y cuantitativa las razones que dan origen a una declaratoria, así como conocer si las acciones planteadas por la autoridad coordinadora y de los tres órdenes de gobierno surtieron el resultado esperado, el inverso o ninguno.

    Dado que más del 60 por ciento de la población considera la inseguridad como el principal problema del país y que 75 por ciento de los ciudadanos se sienten inseguros en su ciudad, que la LSI únicamente contempla que la autoridad coordinadora mantenga informado al Presidente (artículo 32) y que el Secretario de Gobernación remita un informe a la Comisión Bicameral (artículo 33), se considera por lo menos insuficiente. Por la relevancia nacional del tema, se requeriría al menos la participación activa de la CNDH, el INAI, de la academia y la sociedad civil especializada en el tema para contribuir en evaluar que las acciones programadas respeten los derechos humanos y que los resultados son los adecuados sin comprometer la operatividad de las acciones.

La LSI interior es una herramienta legal necesaria para regular la participación de las FFAA en acciones relacionadas con la seguridad pública, no obstante es necesario que priorice la seguridad y derechos de los ciudadanos; que genere acciones coordinadas con las autoridades de los tres órdenes de gobierno como pares que contribuyan el fortalecimiento institucional y, por último, que se proporcione evidencia cualitativa y cuantitativa que muestre la necesidad de la declaratoria, pero más importante aún, que permita rendir cuentas de las acciones y resultados obtenidos.

En los términos planteados, lejos de contribuir a mejorar la situación de seguridad del país y de la participación de las FFAA en acciones de seguridad al interior del país, se perpetuará el statu quo.



Referencias

[1] “A diez año militares siguen sin marco jurídico”, el Economista, 5 de diciembre de 2016.

[2] “CNDH: con ejército en las calles hay mas quejas”: El Universal, 12 de abril de 2017.

[3] Datos obtenidos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la Encuesta Nacional de Victimización y Seguridad Pública 2017.

[4] “A la baja quejas contra Fuerzas Armadas: CNDH” Excelsior, 9 de noviembre de 2017.

[5] Plaza de armas (2018). Piden grupos especiales de la ONU rechazar Ley de Seguridad Interior. Disponible en: http://plazadearmas.com.mx/piden-grupos-especiales-la-onu-rechazar-ley-seguridad-interior/ [Visitado 16 Agosto 2018].

 

Las diversas acciones de inconstitucionalidad interpuestas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en contra de la Ley de Seguridad Interior (LSI), presentan una oportunidad única para que la corte revise y señale la necesidad de que:

  • Las acciones de las instituciones de seguridad del Estado Mexicano, prioricen los derechos de la vida, seguridad e integridad personal y acceso a la información por sobre las necesidades institucionales de las FFAA.
  • Las autoridades civiles de los tres ordenes de gobierno cumplan con la responsabilidad constitucional que les otorga el artículo 21 constitucional.
  • Se transparenten los diagnósticos, actividades y resultados alcanzados para evaluar la pertinencia y efectividad de las acciones propuestas.

La participación de las Fuerzas Armadas (FFAA) en el combate al crimen organizado y en apoyo a autoridades civiles en materia de seguridad no es algo nuevo. Desde la década de los 60 participan en tareas relacionadas con el combate al crimen organizado, pero fue al inicio de la administración del Presidente Felipe Calderón que su involucramiento en materia de seguridad al interior del país se acentuó. De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, de 2007 a 2013 se incrementó en 69.9% el número de efectivos militares desplegados mensualmente (al pasar de 45,085 a 76,613)[1]

Dada la debilidad institucional de muchas policías del país y la capacidad de generar violencia de las organizaciones criminales, la participación de las FFAA ha contribuido en llenar el vacío institucional en seguridad que muchas instituciones de policía estatal y municipal, así como en combatir a las organizaciones del crimen organizado. Como lo mencionó el Ombudsman Nacional, Luis Raúl González Pérez,

no se pueden retirar las tropas de tajo porque dejarían un nicho para el fortalecimiento de las organizaciones delincuenciales, pero tampoco deben participar en la prevención e investigación de delitos.[2]

La participación de las FFAA en funciones de seguridad al interior del país es relevante al menos por dos razones: A) es una función para la que no están preparados, ya que su capacitación y formación está orientada a repeler amenazas a la nación, principalmente, a través del uso de la fuerza y B) Las restricciones constitucionales establecidas para la operación de las FFAA en tiempos de paz, así como la preminencia civil que el artículo 21 constitucional otorga a las tareas de seguridad pública.

Si bien han contribuido a contener a las organizaciones criminales y llenar el vacío institucional en muchas zonas del país, no hay evidencia clara de que las actividades que han realizado con las instituciones de civiles de seguridad y procuración de justicia hayan tenido los resultados esperados por los ciudadanos en materia de seguridad. El número de homicidios dolosos ha incrementado de manera constante y ya acumula cerca de 250 mil desde el año 2006; 75 por ciento de los ciudadanos se sienten inseguros en su ciudad; y la impunidad se mantiene sólida en 93 por ciento[3]. Además, las quejas por violaciones a derechos humanos efectuadas por las FFAA (10,917 contra la SEDENA y 2,802 contra la SEMAR de 2006 a 2017), que aunque con tendencia decreciente, siguen siendo un problema muy relevante[4].

Para regular la actuación de las FFAA en materia de seguridad al interior del país, LSI fue publicada en diciembre de 2017, no obstante su implementación propiciará al menos tres problemas en la generación de políticas públicas de seguridad:

Necesidades institucionales vs. derechos humanos: la LSI busca dotar a las FFAA de un marco legal que regule su actuación en acciones de seguridad al interior del país centrada en las requisitos y atribuciones establecidos en la Ley de Seguridad Nacional, la Agenda Nacional de Riesgos y, además, como lo establece el artículo 28 de la LSI “con su organización, medios y adiestramiento.” Solamente considera como supletoria la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el artículo 23 fracción V, con lo que prácticamente deja de lado el marco legal de seguridad pública Además, el artículo 7 de la LSI establece que la actuación de las autoridades involucradas deberá “respetar, proteger y garantizar en todo momento y sin excepción, los derechos humanos y sus garantías”, no obstante, dado que los resultados en materia de seguridad y derechos humanos obtenidos por el Estado Mexicano hasta el momento no son alentadores, una declaratoria de seguridad interior tendría que priorizar los derechos a la vida, a la integridad y seguridad personales de los ciudadanos de las entidades federativas o municipios donde se lleguen a implementar las acciones de seguridad interior.

Contar con un marco institucional adecuado para las FFAA es relevante, pero lo es aún más, priorizar el derecho de los mexicanos a vivir en un entorno seguro y libre de violencia. Una visión así, no sólo es compatible con un enfoque de derechos humanos, sino también de seguridad ciudadana, que a diferencia de la seguridad pública, prioriza las necesidades de los ciudadanos de seguridad por sobre las necesidades de orden y paz pública de las instituciones del Estado.

Subordinación civil a FFAA e incentivos negativos para cumplir con su responsabilidad: aun cuando el artículo 18 establece que las acciones de seguridad interior no buscan sustituir a ninguna autoridad y que la participación de las FFAA no será considerada de seguridad pública, el artículo 22 establece que solo “cuando la amenaza no requiera de la intervención de las FFAA, el Presidente designará a la autoridad civil que corresponda.” Adicionalmente, la redacción de las fracciones I-VI del artículo 23 subordinan a las autoridades civiles a la Autoridad Federal Coordinadora a acatar y cumplir con sus requerimientos. Más aún, el artículo 31 requiere a las “autoridades federales y órganos autónomos a proporcionar la información que le requieran las autoridades que intervengan” lo que podría suponer una intromisión en la autonomías de instituciones como la CNDH o el INAI.

Por otro lado, si bien los artículos 13 y 14 describen las condiciones que deberán cumplir las autoridades interesadas en obtener los beneficios de la Ley, así como los elementos que tendrá que contemplar la declaratoria de Seguridad Interior (respectivamente), el hecho de que el artículo 15 establezca que el tiempo de las acciones se podrá prorrogar indefinidamente, genera incentivos negativos para que las autoridades de los tres órdenes de gobierno cumplan con las actividades de fortalecimiento institucional de las policías y procuradurías que permitan cumplir con lo establecido por el artículo 21 constitucional. Esto es, al no quedar claras las acciones que las autoridades que solicitan la intervención de las autoridades federales y de las FFAA en una localidad tendrán que implementar y el periodo de tiempo en que deberán realizarlas, lejos de contribuir al fortalecimiento institucional de las policías y las procuradurías estatales y locales, la redacción de la LSI contribuye a perpetuar la debilidad institucional y por lo tanto, la participación de las FFAA en tareas de seguridad al interior del país.

Opacidad y ausencia de rendición de cuentas: el artículo 9 de la LSI establece que la información generada será considerada de seguridad nacional lo que propicia tensiones con el principio de máxima publicidad establecido por el artículo 6 constitucional y con el derecho de acceso a la información. También, limita un análisis transparente con un enfoque de política pública que fundamente con evidencia cualitativa y cuantitativa las razones que dan origen a una declaratoria, así como conocer si las acciones planteadas por la autoridad coordinadora y de los tres órdenes de gobierno surtieron el resultado esperado, el inverso o ninguno. Dado que más del 60 por ciento de la población considera la inseguridad como el principal problema del país y que 75 por ciento de los ciudadanos se sienten inseguros en su ciudad, que la LSI únicamente contempla que la autoridad coordinadora mantenga informado al Presidente (artículo 32) y que el Secretario de Gobernación remita un informe a la Comisión Bicameral (artículo 33), se considera por lo menos insuficiente. Por la relevancia nacional del tema, se requeriría al menos la participación activa de la CNDH, el INAI, de la academia y la sociedad civil especializada en el tema para contribuir en evaluar que las acciones programadas respeten los derechos humanos y que los resultados son los adecuados sin comprometer la operatividad de las acciones.

La LSI interior es una herramienta legal necesaria para regular la participación de las FFAA en acciones relacionadas con la seguridad pública, no obstante es necesario que priorice la seguridad y derechos de los ciudadanos; que genere acciones coordinadas con las autoridades de los tres órdenes de gobierno como pares que contribuyan el fortalecimiento institucional y, por último, que se proporcione evidencia cualitativa y cuantitativa que muestre la necesidad de la declaratoria, pero más importante aún, que permita rendir cuentas de las acciones y resultados obtenidos.

En los términos planteados, lejos de contribuir a mejorar la situación de seguridad del país y de la participación de las FFAA en acciones de seguridad al interior del país, se perpetuará el statu quo.



Referencias

[1] “A diez año militares siguen sin marco jurídico”, el Economista, 5 de diciembre de 2016.

[2] “CNDH: con ejército en las calles hay mas quejas”: El Universal, 12 de abril de 2017.

[3] Datos obtenidos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la Encuesta Nacional de Victimización y Seguridad Pública 2017.

[4] “A la baja quejas contra Fuerzas Armadas: CNDH” Excelsior, 9 de noviembre de 2017.

[5] Plaza de armas (2018). Piden grupos especiales de la ONU rechazar Ley de Seguridad Interior.

Disponible: http://plazadearmas.com.mx/piden-grupos-especiales-la-onu-rechazar-ley-seguridad-interior/ [Visitado 16 Agosto 2018].

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